近日，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面落實習近平生態(tài)文明思想，緊扣降碳這一生態(tài)文明建設(shè)的重點戰(zhàn)略方向，以綠色低碳循環(huán)發(fā)展、加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型為主線，細化落實《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中確定的節(jié)能約束性目標和主要污染物減排指標，對“十四五”節(jié)能減排工作進行總體部署，對助力實現(xiàn)碳達峰碳中和目標任務(wù)具有重要意義。
一、《方案》認真貫徹落實習近平生態(tài)文明思想和黨中央、國務(wù)院系列決策部署
習近平總書記深刻指出，“十四五”時期，我國生態(tài)文明建設(shè)進入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期。去年10月，黨中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，國務(wù)院印發(fā)了《2030年前碳達峰行動方案》，作出貫穿碳達峰、碳中和兩個重要發(fā)展階段的頂層設(shè)計，加快構(gòu)建碳達峰碳中和“1+N”政策體系。同年，印發(fā)與碳達峰碳中和、節(jié)能減排相關(guān)的重要文件還有《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》《國務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導意見》，國家發(fā)展改革委等部門印發(fā)實施《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》《“十四五”全國清潔生產(chǎn)推行方案》等重要文件。
碳達峰碳中和工作與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式密切相關(guān)，基礎(chǔ)與關(guān)鍵是能源問題，與節(jié)能減排直接相關(guān)。近期國務(wù)院印發(fā)《方案》，與黨中央、國務(wù)院碳達峰碳中和、綠色低碳發(fā)展相關(guān)頂層設(shè)計協(xié)調(diào)一致、充分銜接，堅持“全國統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅(qū)動、內(nèi)外暢通、防范風險”的原則，集中統(tǒng)一于習近平新時代中國特色社會主義思想、統(tǒng)一于習近平生態(tài)文明思想上，統(tǒng)一到完整準確全面貫徹新發(fā)展理念上。指導思想的統(tǒng)一是根本性的統(tǒng)一，是保證不同領(lǐng)域、不同部門、不同層面節(jié)能減排降碳工作統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、有序的前提。同時，相關(guān)文件工作內(nèi)容上體現(xiàn)各自的重點。節(jié)能減排作為推動實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的重要工作支撐，《方案》目的主要是為落實“十四五”規(guī)劃《綱要》中確定的節(jié)能減排目標任務(wù)，將中央碳達峰碳中和頂層設(shè)計中關(guān)于提高能源利用效率、減少主要污染物排放的部署細化、具體化，在部署內(nèi)容上主要體現(xiàn)能耗雙控和重點污染物排放控制，更加聚焦節(jié)能減排目標分解、重點工程和政策機制等內(nèi)容，并側(cè)重于強化工作落實，確保可操作。《方案》與各文件在指導思想、總體目標一致的前提下，統(tǒng)籌有序、互相銜接、環(huán)環(huán)相扣，共同構(gòu)成推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)碳達峰碳中和目標的政策體系，必將對我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展起到重要的促進作用。
二、堅決貫徹習近平總書記重要指示精神，創(chuàng)新完善能耗雙控政策制度
我國于“十三五”時期正式建立能源消費強度和總量雙控制度。2021年，國家發(fā)展改革委在認真總結(jié)了多年工作經(jīng)驗并結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展、能源發(fā)展新形勢，研究出臺了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，成為《方案》中能耗雙控政策制度的基本框架。同時，《方案》面向碳達峰碳中和目標愿景，根據(jù)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源發(fā)展的新特點，體系化地提出了新思路、新方法。
（一）根據(jù)發(fā)展新形勢新特點優(yōu)化完善能源消費雙控政策
一是“十四五”新增可再生能源電力消納量不納入地方能源消費總量考核。這將有利于進一步挖掘消納可再生能源電量的潛力，從而促進提高非化石能源消費占一次能源消費比重，有序推進高碳能源替代進程。
二是原料用能不納入全國及地方能耗強度和總量雙控考核。這一改革，從本質(zhì)回歸了能源的雙重或者多重屬性。我國煤炭消費中有很大一部分是作為化工或者其它原料使用的，與發(fā)達國家以石油或者天然氣為化工原料的情況是不同的。
三是實施國家重大項目能耗單列，支持國家重大項目建設(shè)。這一做法，不僅有利于鼓勵和加快國家重大項目落地實施，實現(xiàn)“央地共贏”效果。而且，充分體現(xiàn)出全國一盤棋原則，體現(xiàn)出我國集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，體現(xiàn)出發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢從而產(chǎn)生更大系統(tǒng)效益，這與高質(zhì)量發(fā)展的要求是完全一致的。
此外，《方案》提出穩(wěn)妥有序推進用能權(quán)市場化交易，發(fā)揮市場機制優(yōu)化配置資源作用，提高能源資源利用效率，以及堅持長短結(jié)合，統(tǒng)籌目標完成進展、經(jīng)濟形勢及跨周期因素，優(yōu)化能耗雙控考核頻次等改革，共同形成了體系化、相互配套的政策支撐體系。
（二）《方案》在能耗雙控目標分解上提出了重大改革思路和措施
在能源消費總量上，允許保持合理彈性，國家不設(shè)具體的能源消費總量目標，不再向地方直接下達總量目標，各地可根據(jù)地方實際經(jīng)濟增速確定總量目標，這是一項具有重大標志性意義的改革。
基于我國發(fā)展方式總體上仍然較為粗放、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)偏重、能源消耗大、污染物排放高，全社會節(jié)能意識、環(huán)保意識有待提高的現(xiàn)狀，需要通過強有力的政策手段促進能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護，通過加強能源消費總量管理，可以形成一種倒逼機制，促進能效及污染控制多重目標的實現(xiàn)。隨著我國經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展新階段，隨著主體功能、區(qū)域發(fā)展等戰(zhàn)略的深入推進，以及我國經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)布局過程中產(chǎn)生了很多新特點，由國家一次性直接下達地區(qū)能源消費總量目標已不能適應不斷變化的經(jīng)濟形勢和能源供應形勢。由各地區(qū)根據(jù)國家下達能耗強度降低目標和本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展預期增速確定能源消費總量目標，并可根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實際增速相應進行調(diào)整，充分尊重了地方實際，突出了能源消費總量作為管理手段的作用。
同時，《方案》進一步強調(diào)加強能耗強度降低約束性目標管理，以能源產(chǎn)出率為重要依據(jù)，綜合考慮發(fā)展階段、能源消費總量、節(jié)能潛力、區(qū)域發(fā)展階段和功能定位等因素，并充分考慮個別特殊地區(qū)的情況，合理確定各地區(qū)能耗強度降低目標，體現(xiàn)了不同地區(qū)能耗強度指標水平的差異，有利于不同地區(qū)基于實際開展能耗強度管控使目標分解更加科學可行，有利于激勵各地方、各行業(yè)以及市場主體以更加積極有效方式實現(xiàn)節(jié)能降耗目的；國家對各省（自治區(qū)、直轄市）實行能耗強度基本目標和激勵目標管理，由地方政府分解到每年對能耗強度降低達到激勵目標要求的地區(qū)，國家不再進行能源消費總量考核，進一步鼓勵各地區(qū)提高能源利用效率。這一改革的核心突出了強度優(yōu)先、兼顧地區(qū)差異和高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)要求。
三、狠抓重點，實施節(jié)能減排重大工程
從“十一五”開始，國務(wù)院節(jié)能減排綜合工作方案均對五年規(guī)劃期內(nèi)節(jié)能減排重點工程進行部署。相關(guān)重點工程聚焦規(guī)劃當期節(jié)能降耗、污染治理的主要領(lǐng)域、重點行業(yè)、關(guān)鍵設(shè)備、攻關(guān)環(huán)節(jié)，帶動各級政府投入、企業(yè)投資、技術(shù)推廣，形成工程能力，支撐節(jié)能減排目標實現(xiàn)。以火電行業(yè)為例，火電企業(yè)經(jīng)歷了“十一五”時期的大規(guī)模脫硫改造、“十二五”時期的脫硝改造和“十三五”時期的超低排放改造和節(jié)能升級改造，火電主要大氣污染物排放量大幅下降、能效水平大幅提升。截至2020年，已有超過9.5億千瓦煤電機組達到超低排放限值，我國已建成世界上最大的清潔煤電體系。近年來，煤電機組開展靈活性改造，提升電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力，為新能源消納發(fā)揮了積極作用。
《方案》根據(jù)碳達峰、碳中和目標以及“十四五”節(jié)能減排工作重點難點，在充分征求行業(yè)主管部門和地方意見的基礎(chǔ)上，明確了十個方面的重點工程：一是重點行業(yè)綠色升級工程，以鋼鐵、有色、建材、石化等行業(yè)為重點，推進節(jié)能改造和污染物深度治理，針對不同行業(yè)提出具體改造目標、關(guān)鍵技術(shù)和管理要求。二是園區(qū)節(jié)能環(huán)保提升工程，引導工業(yè)企業(yè)向園區(qū)聚集，推動工業(yè)園區(qū)能源系統(tǒng)整體優(yōu)化和污染綜合整治，鼓勵工業(yè)企業(yè)、園區(qū)優(yōu)先利用可再生能源。三是城鎮(zhèn)綠色節(jié)能改造工程，全面推進城鎮(zhèn)綠色規(guī)劃、綠色建設(shè)、綠色運行管理，推動低碳城市、韌性城市、海綿城市、無廢城市建設(shè)。四是交通物流節(jié)能減排工程，推動綠色鐵路、公路、港口、航道、機場建設(shè)，有序推進充換電、加注（氣）、加氫、港口機場岸電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。五是農(nóng)業(yè)農(nóng)村節(jié)能減排工程，加快風能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活中的應用，有序推進農(nóng)村清潔取暖。六是公共機構(gòu)能效提升工程，加快公共機構(gòu)既有建筑圍護結(jié)構(gòu)、供熱、制冷、照明等設(shè)施設(shè)備節(jié)能改造，鼓勵采用能源費用托管等合同能源管理模式。七是重點區(qū)域污染物減排工程，持續(xù)推進大氣污染防治重點區(qū)域秋冬季攻堅行動，加大重點行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和污染治理力度。八是煤炭清潔高效利用工程，要立足以煤為主的基本國情，堅持先立后破，嚴格合理控制煤炭消費增長，抓好煤炭清潔高效利用，推進存量煤電機組節(jié)能降耗改造、供熱改造、靈活性改造“三改聯(lián)動”，持續(xù)推動煤電機組超低排放改造。九是揮發(fā)性有機物綜合整治工程，推進原輔材料和產(chǎn)品源頭替代工程，實施全過程污染物治理。十是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施水平提升工程，加快構(gòu)建集污水、垃圾、固體廢物、危險廢物、醫(yī)療廢物處理處置設(shè)施和監(jiān)測監(jiān)管能力于一體的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施體系，推動形成由城市向建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村延伸覆蓋的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。隨著相關(guān)工作的陸續(xù)實施，還將不斷優(yōu)化和完善各種工程技術(shù)和政策措施，為實現(xiàn)我國“十四五”節(jié)能減排目標任務(wù)、加快高質(zhì)量發(fā)展提供重要支撐。
“十四五”時期，我國生態(tài)文明建設(shè)將以降碳為重點戰(zhàn)略方向，構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展對節(jié)能減排提出了新的更高要求。《方案》充分體現(xiàn)了完整準確全面貫徹新發(fā)展理念的要求，定位準確、突出重點、協(xié)調(diào)有序，我們要朝著既定的目標和方向，積極穩(wěn)妥有序推進“十四五”節(jié)能減排各項工作，完成時代賦予我們的光榮使命，為經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色低碳轉(zhuǎn)型、助力實現(xiàn)碳達峰碳中和目標任務(wù)，作出新的貢獻！
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