我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局演變始終與國家政策高度相關(guān)。從新中國成立到新世紀(jì)以來，國家在不同時(shí)期研究制定并出臺了符合各發(fā)展階段的鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策，積極引導(dǎo)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局不斷優(yōu)化調(diào)整，推動鋼鐵工業(yè)快速發(fā)展。新中國成立后，通過建設(shè)內(nèi)陸基地，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)形成依托資源的內(nèi)陸型布局；改革開放后，大力推進(jìn)沿海基地建設(shè)，發(fā)展市場、資源并重的沿海沿江布局；“十三五”以來，我國大力推進(jìn)鋼鐵行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快推進(jìn)沿海鋼鐵基地建設(shè)，鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局已基本完成。
為促進(jìn)鋼鐵工業(yè)“十四五”時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展，近日，工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)鋼鐵工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），部署鋼鐵工業(yè)“十四五”發(fā)展新格局。針對鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局，《指導(dǎo)意見》提出未來五年優(yōu)化調(diào)整的發(fā)展目標(biāo)，明確具體的優(yōu)化方向，將有效指導(dǎo)我國鋼鐵工業(yè)加快形成布局結(jié)構(gòu)更趨合理、產(chǎn)業(yè)集聚水平明顯提升的高質(zhì)量發(fā)展新格局。
一、《指導(dǎo)意見》提出優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局的目標(biāo)和工作方向
《指導(dǎo)意見》提出鋼鐵工業(yè)“十四五”產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調(diào)整目標(biāo)，即到2025年，鋼鐵產(chǎn)業(yè)集聚化發(fā)展水平明顯提升，集中度大幅提高；進(jìn)一步明確“十四五”產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化的工作方向，具體如下。
一是產(chǎn)能合理轉(zhuǎn)移。鼓勵(lì)有環(huán)境容量、能耗指標(biāo)、市場需求、資源能源保障和鋼鐵產(chǎn)能相對不足的地區(qū)承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)能，但未完成產(chǎn)能總量控制目標(biāo)的地區(qū)不得轉(zhuǎn)入鋼鐵產(chǎn)能。
二是原址集聚發(fā)展。鼓勵(lì)鋼鐵冶煉項(xiàng)目依托現(xiàn)有生產(chǎn)基地集聚發(fā)展。對于確有必要新建和搬遷建設(shè)的鋼鐵冶煉項(xiàng)目，必須按照先進(jìn)工藝裝備水平建設(shè)。
三是立足就地改造。現(xiàn)有城市鋼廠應(yīng)立足于就地改造、轉(zhuǎn)型升級，達(dá)不到超低排放要求、競爭力弱的城市鋼廠，應(yīng)立足于就地壓減退出。
二、產(chǎn)業(yè)政策在不同歷史時(shí)期對布局優(yōu)化發(fā)揮重要作用
從新中國成立至“十三五”時(shí)期，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局始終在政策指導(dǎo)下不斷優(yōu)化調(diào)整，鋼鐵產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)健康有序發(fā)展。
（一）建設(shè)內(nèi)陸基地，形成依托資源的內(nèi)陸型布局。我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局基本是在新中國成立后逐步形成的。上世紀(jì)50年代，從實(shí)際國情出發(fā)，根據(jù)國家各方面發(fā)展需要，原冶金工業(yè)部提出“三大、五中、十八小”的鋼鐵產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局，即重點(diǎn)建設(shè)當(dāng)時(shí)的鞍鋼、武鋼、包鋼3大鋼鐵基地，5個(gè)有發(fā)展前途的中型鋼鐵廠，以及規(guī)劃建設(shè)分布在18個(gè)省（區(qū)、市）的18個(gè)小型鋼鐵廠。同時(shí)，在上世紀(jì)60年代“三線”建設(shè)期間，在西南和西北地區(qū)又建設(shè)了攀鋼、長鋼、水鋼等鋼鐵廠。此后至改革開放前，依托資源的內(nèi)陸鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局基本形成，極大促進(jìn)了新中國的經(jīng)濟(jì)和國防建設(shè)。
（二）建設(shè)沿海基地，發(fā)展市場、資源并重的沿海沿江布局。改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，國內(nèi)鋼材需求大幅增加，粗鋼產(chǎn)量快速增長。為滿足市場需求，國內(nèi)開始大量進(jìn)口鐵礦石，擁有物流優(yōu)勢的沿海沿江地區(qū)快速發(fā)展，1985年寶鋼一期建成投產(chǎn)，標(biāo)志我國鋼鐵現(xiàn)代化制造和沿江布局正式開啟。進(jìn)入新世紀(jì)以后，我國積極調(diào)整鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局，先后建設(shè)鞍鋼鲅魚圈、首鋼曹妃甸等沿海鋼鐵基地。特別是在國務(wù)院辦公廳2009年3月發(fā)布《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》（以下簡稱《振興規(guī)劃》）后，國家進(jìn)一步加快建設(shè)沿海鋼鐵基地，陸續(xù)又形成了山鋼日照、中國寶武湛江等多個(gè)現(xiàn)代化千萬噸級沿海鋼鐵基地，推動我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)開始從依托資源的內(nèi)陸型布局逐步轉(zhuǎn)向市場、資源并重的沿海沿江布局。
（三）推進(jìn)城市鋼廠搬遷，引導(dǎo)有序轉(zhuǎn)移和集聚發(fā)展。從產(chǎn)業(yè)布局看，我國大型鋼鐵企業(yè)如寶鋼、首鋼、武鋼和太鋼等，最初的發(fā)展均集中在大中型城市，城市鋼廠布局特征明顯。隨著城市發(fā)展水平提升和鋼鐵企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，城市鋼廠發(fā)展與城市功能定位的矛盾日益凸顯。對于鋼廠搬遷，《振興規(guī)劃》提出加快推進(jìn)城市鋼廠搬遷，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移和集聚發(fā)展；同時(shí)，2016年2月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》提出，支持具備搬遷價(jià)值和條件的鋼鐵企業(yè)實(shí)施減量、環(huán)保搬遷。在相關(guān)政策指導(dǎo)下，青島鋼鐵、廣州鋼鐵、杭州鋼鐵等企業(yè)相繼開始了搬遷調(diào)整，由城市向資源、市場和運(yùn)輸條件好的沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，在解決企業(yè)自身發(fā)展的同時(shí)，繼續(xù)推進(jìn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)沿海沿江布局。
三、“十四五”鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局將以原址集聚發(fā)展為主
《指導(dǎo)意見》作為“十四五”時(shí)期鋼鐵工業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，發(fā)布實(shí)施后，將為我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化提供有力的政策支撐。按照《指導(dǎo)意見》提出的產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化方向，“十四五”期間我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局將以原址集聚發(fā)展為主，鋼鐵行業(yè)企業(yè)有序開展相關(guān)工作，共同促進(jìn)鋼鐵工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
（一）合理轉(zhuǎn)移，有序發(fā)展。“十四五”時(shí)期，鋼鐵行業(yè)將繼續(xù)嚴(yán)禁新增鋼鐵冶煉產(chǎn)能，堅(jiān)決遏制鋼鐵冶煉項(xiàng)目盲目建設(shè)。《指導(dǎo)意見》要求嚴(yán)格落實(shí)新版《鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》，以市場化、法治化辦法推動鋼鐵產(chǎn)能向有鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的地區(qū)合理轉(zhuǎn)移，促進(jìn)鋼鐵行業(yè)有序發(fā)展。
（二）原址增量，集聚發(fā)展。2020年6月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于鋼鐵冶煉項(xiàng)目備案管理的意見》（以下簡稱《備案意見》），明確對新選址項(xiàng)目規(guī)模提出嚴(yán)苛要求，即沿海不低于2000萬噸/年，非沿海長流程不低于1000萬噸/年和短流程不低于200萬噸/年，但鼓勵(lì)企業(yè)集聚發(fā)展，且沒有規(guī)模限制。《指導(dǎo)意見》與《備案意見》充分銜接，繼續(xù)鼓勵(lì)企業(yè)原址增量、集聚發(fā)展，推動鋼鐵企業(yè)集中集群發(fā)展。
（三）就地改造，轉(zhuǎn)型發(fā)展。對于新建及搬遷改造項(xiàng)目，《備案意見》提出要審慎論證、科學(xué)評估，堅(jiān)決防止盲目投資和無序建設(shè)。《指導(dǎo)意見》對城市鋼鐵搬遷的導(dǎo)向更加明確，即立足就地改造，審慎開展搬遷項(xiàng)目，達(dá)不到要求的企業(yè)就地壓減退出。這與2020年工業(yè)和信息部在政協(xié)提案復(fù)函中提出的政策方向是一致的，即鼓勵(lì)城市鋼廠優(yōu)先選擇就地改造，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城共融；對不符合所在城市發(fā)展要求、改造難度大、競爭力弱的城市鋼廠，應(yīng)立足就地壓減退出；對于確需搬遷的城市鋼廠，應(yīng)審慎謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)，避免出現(xiàn)“一刀切”搬遷的亂象。
四、結(jié)語
從“十三五”時(shí)期開始，我國鋼鐵行業(yè)已經(jīng)進(jìn)入到存量發(fā)展時(shí)代。當(dāng)前以鲅魚圈、曹妃甸、日照、湛江、防城港為主的五大沿海鋼鐵生產(chǎn)基地均已投產(chǎn)。同時(shí)，樂亭、鹽城、南通、連云港、福州等沿海地區(qū)仍在建設(shè)一批大型鋼鐵項(xiàng)目。可以說，我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的沿海沿江布局已基本完成，鋼廠跨區(qū)域、區(qū)域內(nèi)搬遷調(diào)整也臨近尾聲。“十四五”時(shí)期，我國鋼鐵行業(yè)將嚴(yán)格按照《指導(dǎo)意見》《備案意見》等政策要求，推動鋼鐵產(chǎn)能合理轉(zhuǎn)移、鼓勵(lì)企業(yè)集聚發(fā)展、就地改造，鼓勵(lì)企業(yè)跨區(qū)域、跨所有制兼并重組，以產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化有效促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，持續(xù)提升鋼鐵產(chǎn)業(yè)競爭力。
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